“地方创新”如何持续?——

“地方政府创新奖”十六年回望

 

 

 

        “中国地方政府创新奖”,是政治学者俞可平领衔、由学术机构颁发的一个奖项,自2000年启动后,受到了官方和民间的双重认可。自2015年起,名称变更为“中国政府创新最佳实践”。政府创新奖设立16年来,共有一千多个改革创新项目申报评选,产生了179个入围奖项,成为诸多人士观察地方政府改革创新的样本。

        但是如今,“消失的创新项目越来越多。”深圳大学政治研究所原所长黄卫平教授说,他今年9月开始参与对政府创新奖项目的跟踪调查。

 

        改革意味对现有体制的突破,但不少在地方被认为收效很好的改革,最终却因“于法无据”“与规定冲突”,最终被打回原形。

        与消失的一些改革相比,行政审批制度改革、电子政务等社会管理、公共服务类改革的存活率都比较高,有的还得到了加强。

        在俞可平看来,地方政府创新动力下降有多种原因,中国当前已经进入改革深水区,改革面临的困难很多,地方政府有观望等待的心理。

 

        在狱中著书写回忆录,正成为不少落马官员打发时间的方式。河南安阳市政协原主席赵微也正在做这方面的打算,2014年,他因受贿被判处有期徒刑12年。

        收集资料时,赵微托请安阳市政协给他提供了“思辨堂”的资料,那是他担任政协主席期间的一大政绩。具体做法是:遇有重大争议的项目,由市政协组织相关意见代表、政协委员,以及相关部门的负责人在一起展开辩论,市里相关的党政领导参加,原来安阳的市委书记、市长、常务副市长都参加过此类辩论。

        尽管赵微已经落马,但安阳市政协有关部门并未人走茶凉,仍然给他提供了“思辨堂”的资料。赵微在任时,安阳政协的说法是,思辨堂”拓宽了民主协商的渠道,并确实解决了一些实际问题,得到了上级领导的肯定,并在2011年获得“中国地方政府创新奖”提名奖。

        “中国地方政府创新奖”,是政治学者俞可平领衔、由学术机构颁发的一个奖项,自2000年启动后,受到了官方和民间的双重认可。政府创新奖设立16年来,共有一千多个改革创新项目申报评选,产生了179个入围奖项,成为诸多人士观察地方政府改革创新的样本。

        但在赵微落马后,他引以为豪的这一创新举动已经偃旗息鼓,一个地方创新项目就此消失,只存在赵微的记忆中。

        “消失的创新项目越来越多。”深圳大学政治研究所原所长黄卫平教授说,他今年9月开始参与对政府创新奖项目的跟踪调查。

        大量创新奖之外的项目也面临着类似的命运。针对这些现象,现任北京大学政府管理学院院长俞可平曾公开表示,地方政府创新的动力明显在弱化。

 

        上下不对口,下级改回去

        在前些年的地方创新中,广东佛山市顺德区的“大部制”在当年可谓独树一帜。这项始于2009年的改革,亮点主要包括“政府瘦身”“党政合署”等,曾一举将顺德41个党政部门裁撤为16个,引起广泛关注。

        但由于“下改上不改”,顺德“大部制”改革在实际运行中遇到不少难题。

        顺德推出改革的前一年,也就是2008年,国务院提出了部门改革方案,鼓励地方根据实际情况进行改革,并“不要求上下对口”。

        有了这样的指导原则,顺德改革后,有些机构的职能都难以与上级完全对应。特别是新成立的党委社会工作部,与政府民族宗教和外事侨务局合署办公,涵盖了原来统战、侨务、外事、民族宗教、民政、农村等9个部门的相应职能,工青妇等团体也归口到该部,一共对应14个上级部门。

        记者曾就顺德“大部制”进行过专门采访,该区区委社会工作部领导抱怨,由于上面没改,他们一个部门对应14个上级部门,陪同接待任务繁重,特别是年终总结,一写就是14份。

        更大的压力来自上级。社会工作部承担了统战职能之后,原有的统战部不再保留。但上级相关部门提出,统战工作是共产党的三大法宝之一,统战部是党委工作的重要部门,不能没有。改革推行一年后,2011年1月,顺德区在社会工作部加挂了统战部的牌子。

        加挂牌子并没有对部门构架产生实质性影响,但两年后的机构调整,则不一样。2014年3月,顺德区新增设了食药局和农业局,时任顺德区政府副秘书长李允冠接受媒体采访时表示,调整既是基于上级安排,也是实际工作需要。

        参与过当年顺德“大部制”方案设计的国家行政学院教授许耀桐觉得难以理解。他说,当年撤销农业局就是考虑到了基层治理问题,“把农业的市场部分统一管理,基层治理则交给社会工作部”。许耀桐认为因需求重新设局的做法,是走回了老路。

        半年之后,2014年10月,顺德区原监察与审计局一分为二,分设监察局与审计局;区民族宗教和外事侨务局也被分拆,成立了外事侨务局、民政和人力资源保障局;工青妇团体则开始按各自章程独立运作,由区委一名副书记负责联系,不再归口到社会工作部。同时撤销社会工作部,正式成立统战部。

        在当地官方的公开解释中,这些都是“根据需要”进行的机构调整,从当地领导在各种公开场合的表述也可以看出,需要”实际就是便于“上下对口”,几次大调整也主要是为了使上下级职能更好对接。

        方案设计者之一、国家行政学院教授许耀桐一直对顺德的改革保持关注。他说在设计方案之初,不是没有考虑上下级职能对接的问题,但当时本来寄望顺德作为基层能够先行一步,以此带动上级的改变,但最终还是没有实现。

 

        行政审批存活率高

        改革的反复,很大一部分原因是“人走政息”。江西省横峰县的“差额试岗”就是一个典型。

        2010年,横峰县几名副科级岗位出现了空缺,时任县委书记吴宣策和时任组织部长方建军商量后决定采取“差额试岗”的办法,每个岗位选拔出两个人选,同时试用半年,期满后留下一人,淘汰一人。吴宣策接受记者采访时解释,这么做是想对等额考察做法下的“试用”作一改革,让被试用者真正感受到压力。

        但这个做法只运行了一年。2011年,吴宣策、方建军同年被调离横峰县。吴宣策后来因受贿获刑,新领导上任后认为差额试岗存在种种弊端,一是试用半年时间过短,不能全面考察一个人,另外,两个人虽然在同一个单位担任副职,但分管的工作不一样,也难有可比性,最终差额试岗在横峰县只实行了一年就成为绝唱。

        类似的情况,在四川巴中市发生过。巴中在2006年地方党委“减副”时,减得最彻底,只保留一名党委副书记兼任行政主官,不设专职副书记。作出这个改革决定的是时任巴中市委书记李仲彬。2002年,李仲彬出任成都市新都区区委书记后,大力推进基层民主改革,包括公推校长、直选村支书等,最有影响的是在新都区木兰镇推行公推直选镇党委书记。当时新都成了四川基层民主改革的试验田。调到巴中之后,李仲彬沿袭了过往的改革思路,推行多项改革,其中就包括减少副书记。

        2011年,李仲彬调任四川省司法厅厅长。之后适逢各级地方党委换届,巴中市及各区县都恢复了专职副书记的设置。

        改革意味对现有体制的突破,但不少在地方被认为收效很好的改革,却因“于法无据”“与规定冲突”,最终被打回原形。

        1999年,深圳最东边的大鹏镇也进行过一场基层民主改革,用直选的方式选举镇长。当地人李伟文成为第一位直选镇长。地处改革开放前沿的深圳,只开了一个头,并没能生根发芽。3年后,李伟文离任,后面历任镇长又沿袭了传统的组织方式。

        深圳大学政治学系教授黄卫平和他的团队,今年对这一改革创新进行调研。他们了解到,直选没有继续推行是因为高层有争议,民间直接提名不符合法律法规规定。

        因为“法律没有规定”,曾名噪一时的四川遂宁乡长直选、云南红河州直选乡长的改革试验,最终昙花一现。

        据黄卫平的观察,与这类改革相比,行政审批制度改革、电子政务等社会管理、公共服务类改革的存活率都比较高,有的还得到了加强。

        有些项目如基层社区治理改革,虽然项目还保留,但角度发生了变化,已从改革开始时强调的多元治理,转向着重强调党建。深圳盐田区在2005年启动了社区管理体制改革,实行“居站分设”,居委会作为居民自治组织存在,实行直选,政府交办的事项则由社区工作站承担。2014年以后,盐田区再次对社区治理体系进行改革,将重大事务纳入综合党委的议事决策范畴,原来的社会工作站虽然保留着,但新的治理模式强调了“一元化领导”。

        北京大学政府管理学院教授何增科原来是中央编译局当代马克思主义研究所所长,曾在俞可平的领导下,担任中国政府创新奖项目的核心成员。2013年,他曾对前六届政府创新奖进行分析,发现社会管理类创新所占比例越来越大,从第一届占10%、排名最末,第六届时已上升到30%、排名第一。地方领导理性的选择当然是风险小的领域。

        不同阶段改革的侧重也有所不同,乡镇直选、村委会海选等改革,几乎都发生在1990年代末到本世纪初。2006年以后,曾出现过几例民主决策、民主管理等政治风险小的改革。

 

        “老提改革有红利, 那是因为有风险”

        基层创新萎缩的前提下,虽然公共服务、公共管理类改革比例在上升,但以中国地方政府创新奖作为观察样本则能发现,地方上的改革动力问题亟待重视。

        中国地方政府创新奖每届会评出10个优胜奖及10个左右提名奖,这两项统称为入围项目。但申报的积极性却在下降,2001年项目启动以后每年能吸引300个左右地方政府创新项目参评,其间2003年的申报量稍低为245项,此后每届都有所增加,到2009年达到顶峰358项。但是自此的申报情况就急转直下。

        这还是在后几届大大优化了申报手续后才有的结果。中国地方政府创新奖从创立之初,就秉持项目的学术性和公益性,由中央编译局比较政治与经济研究中心、中央党校世界政党比较研究中心和北京大学中国政府创新研究中心联合发起。

        项目评审不向地方政府收取任何费用,包括专家实地考察所需费用也都由组委会承担,最后获奖单位到北京领奖的差旅费用也由组委会负责解决,且获奖单位还能获得象征性的现金奖励,应该说申报的积极性下降与费用没有关系。

        但地方政府申报奖项积极性下降趋势明显。特别是2015年的第八届,俞可平的感受最深,他多次在公开场合提到,过去是地方政府踊跃申报,但到了第八届,不再是大家踊跃申报,而是课题组一个个去求人家申报。

        为什么会出现这个现象?俞可平表示,申报数量下降与目前地方政府的创新动力下降有关。俞可平打过一个比方,中国社会就像一列火车,政府是火车头,动力不足了,列车前进就会变慢,甚至会停下来。从历届申报中国地方政府创新奖的区域分布来看,沿海发达地区一直是申报大户也是获奖大户,但俞可平表示,这些地方的创新动力也在弱化。

        2015年,奖项的名字也成为历史。当年,俞可平辞去他担任了14年的中央编译局副局长职务,转到北大教书,任政府管理学院院长。地方中国政府创新奖项目也被带到北大,组织、评选工作由北大政府管理学院独自承担。当年12月颁奖时,奖项的名称已被变更为“中国政府创新最佳实践”,组委会没有解释为何放弃“创新奖”三个字的原因。

        在俞可平看来,地方政府创新动力下降有多种原因,中国当前已经进入改革深水区,越往前走,涉及的事项就越重大,各种牵绊也就越多,改革面临的困难很多,地方政府就有了观望等待的心理。

        “我们现在确实有观望心态。”河北保定一县级官员告诉记者,据他观察,对地方来说,发展经济还是最主要的,没有精力也没有动力去探索更多的改革。

        “老提改革有红利,那是因为有风险。”深圳大学政治学教授黄卫平认为,改革的风险主要有政治责任、行政责任、法律责任,都说“对改革者要宽容”,但如果真出了问题,改革者往往还是要承担责任的。


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