自贸区三部曲——从单点试验到加速开放布局

 

 

        编者按:8月31日,商务部部长高虎城以接受新华社专访的形式,披露了党中央、国务院决定,在辽宁省、浙江省、河南省、湖北省、重庆市、四川省、陕西省新设立7个自贸试验区。

        自此,中国自贸区的数量,从4个急速膨胀到11个。自贸区覆盖区域的布局,也从东部沿海省份,向广袤的内陆纵深地区推进。

        放在比较大的历史背景来看,自贸区的出现,是中国经济寻找向上突破空间的一种尝试:在经济危机之后,传统的投资主导经济和人均收入增长的方式已经后继乏力,而消费升级引导经济和人均收入增长的逻辑又存在各类难以自洽的矛盾。这样的背景下,自贸区主导的贸易形式的升级,是否能够提升中国经济增长的天花板?

 

        导读:自贸区战略和开放型经济试验区的结合,将贯穿整个“十三五”期间国家开放型经济新格局的形成,新自贸区将会在各自区域的转型升级和培育主导产业、提升竞争力等方面发挥作用。

 

        如果说自贸区由上海“一枝独秀”扩展为4个是自贸区的2.0时代的话,那么,即将到来的7个新设自贸区,将使得中国的自贸区改革进入3.0时代。

        8月31日,商务部部长高虎城确认,近日,党中央、国务院决定,在辽宁省、浙江省、河南省、湖北省、重庆市、四川省、陕西省新设立7个自贸试验区。这代表着自贸试验区建设进入了试点探索的新航程。

         加上之前的上海、广东、福建、天津4个自贸区,这11个自贸区从东到西,从沿海到中西部,各自承担着不同的改革任务。

        从综合性的上海自贸区开始,到现在地方特色明显的7个新自贸区,不同自贸区所承担的具体改革任务有所变化,更多地体现了国家战略和区域转型发展,但制度创新仍将作为自贸区的核心贯穿其中。

        分析人士认为,自贸区战略和开放型经济试验区的结合,将贯穿整个“十三五”期间国家开放型经济新格局的形成,新自贸区将会在各自区域的转型升级和培育主导产业、提升竞争力等方面发挥作用。

 

        上海自贸区先行先试

        国内的自贸试验区改革,始于2013年的上海。

        2013年3月底,国务院总理李克强来到上海外高桥保税区考察,他鼓励上海积极大胆探索,在现有综合保税区基础上,研究如何试点先行,在28平方公里内,建立一个自由贸易试验区,进一步扩大开放,推动完善开放型经济体制机制。

        这次考察中,李克强召开了相关座谈会,提出要扩大内需,用开放形成倒逼机制,带动新一轮改革。他还在会上讨论了上海自贸区的命名问题。

        李克强调研之后,上海很快就按照要求启动了自贸区总体方案的研究。在这一年的9月29日,上海自贸区正式挂牌运行,首份负面清单也正式对外公布。

        中国社科院经济研究所所长裴长洪认为,上海自贸区是此前边境开放扩展到境内开放的突破口,也是构建开放型经济新体制的亮点和集中体现。

        按照国务院公布的上海自贸区《总体方案》的要求,上海自贸区的主要任务是加快政府职能转变、深化投资管理体制创新、积极推进贸易和监管制度创新,以及深入推进金融创新。

        但在试验之初,各方也有不同的声音。有学者认为,虽然迈出了第一步,但2013版负面清单几乎没有引起外商的注意。

        不过,上海很快就从贸易便利化、投资制度创新等方面入手,进行了一系列改革。而改革难度更大的金融和事中事后监管,由于涉及与中央相关部委协调的问题,进度要慢一些。

        上海市市委书记韩正在对上海自贸区一周年进行总结时就说,一年来的试验成果好于预期,上海自贸区的改革成果主要有四大方面,即“以负面清单为核心的投资管理制度基本建立;以贸易便利化为重点的贸易监管制度有效运行;以资本项目可兑换和金融服务开放为目标的金融创新制度有序推进;以政府职能转变为核心的事中事后监管基本制度业已形成”,其中最大的难点是事中事后监管。

        韩正指出,上海自贸区是国家的试验田而不是自留地,自贸区的关键是要成为制度创新的高地,同时符合可复制可推广的要求。

        韩正说,在自贸区成立之初,上海对制度创新的重要性,认识并没有一年后这么深。

        上海财经大学自贸区研究院秘书长陈波指出,作为国内首个自贸区,上海自贸区承担着很多先行先试的任务,整体上进行的是比较综合性的改革,需要确定整个改革的框架和体系,因此也会存在很多不确定性。

        在运行一年之后,上海公布了2014版的负面清单,相对第一版有进一步瘦身,减少的管理措施达到51条,调整率达到26.8%。

        从第一年的情况来看,上海自贸区内新设企业1.2万家,超过原保税区20年的总和,外商投资同比也有较大幅度增长,自贸区所试验的负面清单、企业信息公示、海关监管和质监等超过36项制度,将可在全国或地方复制推广。

        2014年9月,李克强来到上海自贸区考察调研。他说,要让在上海自贸区注册的企业,不仅站得住,而且活得好,赢得大未来。上海自贸区有大未来,上海有大未来。

 

        四大自贸区扩围

        在上海自贸区运行一年三个月之后,自贸区试验开始进入新的阶段。

        2014年12月,国务院常务会议召开,决定推广上海自贸区试点经验,设立广东、天津、福建三个自贸试验区,并扩展上海自贸区的范围,将陆家嘴片区、金桥片区和ope体育客户端官方下载片区纳入其中。常务会议要求,以上海自贸区试点内容为主体,结合地方特色,充实新的内容。

        这也意味着自贸区改革由上海一枝独秀进入到四方竞合的局面。陈波认为,这可以达到良性竞争的效果。

        2015年4月,国务院公布了广东、天津、福建和扩区后的上海自贸区各自的总体方案,新版本的负面清单也随之发布。

        从总体方案来看,天津自贸区的特色在于推动京津冀战略协同发展,广东的特色在于粤港澳之间的对接,福建则是对台优势。

        尽管各有特色,但是总体上,投资、贸易、金融和政府职能转变仍然是四个自贸区主要的试点任务,也都承担着可复制可推广的任务。

        在这一阶段,上海也感受到了压力,时任浦东新区区长的孙继伟在一次会议中脱稿谈到,自贸区扩区之后,三大自贸区亮出了很多成果和“成绩单”,而上海自贸区却有些“默默无闻”,这对上海来说也是不小的压力,上海要保持先发优势。

        从各地发布的“成绩单”和第三方评估报告来看,各个自贸区也取得了相应的成果。

        广东在2015年推出首批27项改革创新任务后,今年9月又公布了39项可复制可推广的成果,将在全省范围内推广实施。今年4月21日公布的广东首份第三方评估报告显示,广东自贸区在制度创新上取得了很大进展,在金融领域开放方面取得了若干突破,在服务国家战略、新型高端业态集聚发展等方面也取得了成效,在投资便利化水平方面都得到了显著的提高。

        截至今年3月,福建自贸区186项重点试验任务已经成功实施145项,其中63项属全国创新举措。

        天津自贸区挂牌至今,两批175项制度创新举措已有141项落地,占总量的81%。为更好助推京津冀协同发展,天津自贸区拟增设河北省曹妃甸片区。

        即使是表示“有压力”的上海,也在扩区后一年多的时间里,与浦东新区合署办公,在金改政策落地、FT账户、功能平台建设、境外投资备案制和企业准入“单一窗口”等方面,都有所进展。

        由于改革难度不同,各领域的进展也不一样,进展较为顺利的包括贸易领域和投资领域,较困难的则是政府职能转变和金融领域。上海也是到2016年才发布了事中事后监管的顶层设计文件。

        今年6月,上海自贸区召开了三周年总结评估工作的企业座谈会,邀请自贸区内将近30家企业就金融、贸易、投资、事中事后监管四大方面提出意见。实际上,企业仍然希望金融领域的开放能够更进一步,其中包括FT账户功能拓展、扩大QDLP试点、简化外汇管理业务操作流程等。

 

        区域经济提升效应显现

        尽管制度创新是自贸区的核心任务,但自贸区对于地区经济的拉动作用也在逐步显现,自贸区所营造的营商环境也受到企业欢迎。

        以上海为例,公开数据显示,今年上半年,上海自贸试验区新增外资项目1231个,合同外资226.72亿美元,实到外资23.99亿美元,分别占全市的46.1%、65.9%和27.7%。

        此外,今年上半年,上海自贸区进出口呈现逆势上扬态势,同比增长5.7%,占全市比重为41.3%。上半年浦东新区生产总值增长8%,一般公共预算收入增加34.6%。

        上海市浦东新区区委副书记冯伟称,扩区后的自贸区,以十分之一的面积,创造了浦东四分之三的生产总值,以五十分之一的面积,创造了上海市四分之一的生产总值。

        上海统计局总经济师汤汇浩表示,自贸试验区在上海当前的改革创新中扮演着重要的角色,今年自贸试验区示范引领作用正在持续显现。

        在福建自贸区,截至今年2月份,福建自贸区新增企业近2万户,同比增长4.2倍;注册资本约3483.07亿元,同比增长6.73倍。

        2016年上半年,天津自贸区新设外商投资企业1112家,增长2.6倍,占全市也达到59%。

        广东省公布的数据也显示,广东自贸区成立一年来,已经成为广东经济发展的一个热点和亮点,去年有56000家企业在自贸区注册,形成GDP超过2000亿,增长速度超过40%。三个自贸片区合同利用外资在整个广东省超过了40%。

        不过,陈波指出,考察自贸区做得好不好,外商投资是不是踊跃肯定要看,但这不是最重要的,最重要的是要看民营企业占自贸区企业的比重与发展自贸区之前民资比重,以及和国家或者这个地区民资企业所占比重的区别。

        2015年11月,李克强再次来到上海自贸区调研,他指出,自贸区扩区以来的数据说明,自贸区要在审批上做减法,责任上做加法,最终的检验是市场和企业出现的乘数效应。

 

        自贸区进入新航程

        8月31日,商务部部长高虎城确认,近日,党中央、国务院决定,在辽宁省、浙江省、河南省、湖北省、重庆市、四川省、陕西省新设立7个自贸试验区。这代表着自贸试验区建设进入了试点探索的新航程。

        与之前四个自贸区最大的不同是,新设立的7个自贸区地方特色尤为鲜明。

        中山大学自贸区研究院副院长毛艳华指出,新自贸区的设立,应该说得益于原来四个自贸区取得的成果试点经验,尤其是在政府职能转变、投资制度创新、贸易便利化方面,都有很多可复制可推广的成果。

        毛艳华指出,这也是第三批自贸区个性更加鲜明的原因所在,在四个自贸区的试验之下,改革的框架已经确定,新设自贸区的改革迫切性并没有那么强,不必要再将改革贸易便利化、投资制度创新等作为重点,更主要的是服务国家战略和促进所在区域转型发展。

        但毛艳华强调,自贸区制度创新的核心依然没有变。

       在国家战略方面,河南提出要着力服务于“一带一路”建设的现代综合交通枢纽,湖北提出要发挥其在实施中部崛起战略和推进长江经济带建设中的示范作用,陕西则是要探索内陆与“一带一路”沿线国家经济合作和人文交流新模式。重庆和四川则是落实带动西部大开发战略的深入实施。

       而在区域转型发展上,辽宁的着力点主要在于东北区域的结构调整和市场机制改革,东部地区的浙江则是围绕舟山自由港区的建设,探索大宗商品贸易自由化和提升全球配置能力。中部地区的湖北主要着眼点在于承接产业转移和建设战略性新兴产业和高技术产业基地,西部地区的重庆和四川则主要围绕内陆城市的开放力度做文章。

        9月5日,舟山群岛新区管委会主任周江勇也来到浦东,舟山自由贸易港区的规划是他和浦东新区区委书记沈晓明座谈的主要话题。

        上海财经大学自贸区研究院副院长孙元欣指出,新设自贸区都是在各自区域经济发展、对外贸易和吸引外资等方面走得比较前的区域。自贸区战略应与12个开放型经济试验区的布局结合来看,在2018年可能会将所取得的改革成果在全国进行推开,进而完成“十三五”期间开放型经济改革的相关目标。


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