刘胜军:自贸区创新的突破口在哪里?

 

 

        对照自贸区的总体目标投资贸易便利、货币兑换自由、监管高效便捷、法制环境规范,我们的六点建议:设立金融法院、打通人民币在岸与离岸市场、金融服务业开放、互联网开放、金融综合监管、吸引外资企业来沪上市,完全符合总体目标,是自贸区改革的进一步深化。这些突破口,是在分析当前国内外形势后得出的建议,具有可行性,预计能取得很好的市场反馈。

 

        近日,沉寂已久的自贸区创新再度引发关注:中国决定在辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川和陕西6省1市新设立7个自贸试验区。加上原有的上海、广东、天津和福建4省市的自贸试验区,自贸区已达11个。

  自贸区战略是2012年以来新一届政府提出的首个重大战略,一经出台就引起国内外高度聚焦与关注。《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》(国发[2013]38号)明确提出自贸区建设的总体目标,“经过两至三年的改革试验,力争建设成为具有国际水准的投资贸易便利、货币兑换自由、监管高效便捷、法制环境规范的自由贸易试验区”。

  从2013年9月29日上海自贸区正式挂牌算起,自贸区试验已近三年期满。在拓展“广度”(复制到更多地区)的同时,自贸区更要在改革“深度”上下功夫。下一阶段,自贸区如何实现新的突破,打造自贸区2.0版本?

  

        一、自贸区进展评估

  根据《国务院关于推广中国(上海)自由贸易试验区可复制改革试点经验的通知》(国发〔2014〕65号),上海自贸区的主要改革成果,体现在“建立以负面清单管理为核心的外商投资管理制度、以贸易便利化为重点的贸易监管制度、以资本项目可兑换和金融服务业开放为目标的金融创新制度、以政府职能转变为核心的事中事后监管制度等方面”。

  上海自贸区的改革得到国家层面认可,并在扩区的基础上又成功复制到广东、福建、天津自贸区。2016年9月中国欧盟商会发布《欧盟企业在中国建议书2016/2017》:欧盟商会会员在上海自贸区内感受到了明显的投资便利化改革,审批取消了很多,以前审批需要160多个公章,现在减少到了需要92个。

  当然,受诸多体制性因素和外部条件变化影响,自贸区改革明显慢于预期,仍有值得反思与改进的空间。例如,一度引发关注的“个人自由贸易账户”至今仍无下文,市场对“负面清单”的态度也从“热议”变成了“冷看”。中国欧盟商会主席伍德克在20159月指出,“我认为欧洲企业是对中国的现状有点不知所措而不是丧失信心,它们需要找到自己的位置。需要等待进一步政策出台,比如上海自贸区服务业开放方面。”著名经济学家吴敬琏说,“自贸区的问题有不同的看法,现在自贸区已经有四个,很多地方官员把建立自贸区看成是取得优惠政策的一种制度安排,这和中国政府所宣布的建立自贸区的目的有差距……开始的时候比较快,最近好像步子有点放慢,我觉得还是应该加快。”

 

        二、外部环境的变化

  自贸区战略实施以来,国际国内形势发生了重大变化,对自贸区改革的推进产生了显著影响:

  1、国内外经济形势的不稳定性

  从国际上看,欧美国家仍在艰难的复苏进程,特别是欧洲债务危机的彻底解决非短期所能见效。最近英国脱欧的潜在冲击不可低估,这将给欧洲乃至全球经济蒙上阴影。

  从国内看,中国经济步入新常态经济增速持续下滑,企业部门杠杆率持续攀升,生产领域通缩严重,PPI连续53个月负增长,经济风险仍在积累。

  国际国内形势的多变,给自贸区战略实施形成了不利的外部环境,这是应该承认的客观现实。在这种大环境制约下,自贸区推进慢于预期是可以理解的。

  2、资本账户开放窗口期关闭

  2014年习近平总书记提出“新常态”,2015年中央提出“供给侧结构性改革”。在“三期叠加”冲击下,中国经济在经历痛苦而深刻的转型,在这一过程中,经济增速放缓、经济风险上升都是不可避免的。2015年股灾、2015-2016年汇市动荡都是“新常态”的外在体现。这意味着资本账户开放的窗口期已经关闭。从国际经验看,资本账户开放有几个重要条件:(1)经济的稳定、可持续;(2)资产价格泡沫较小;(3)金融体系富有广度、深度,能吸收金融风险冲击。从当前的现状来看,中国尚不具备充分条件。因此,资本账户开放应该推迟,等待下一次窗口期的到来。

  3TPP达成协议

  中国推进自贸区战略的初衷是适应下一轮的全球化,特别是为中美BIT谈判、参与TPP谈判做准备。2015年10月美国、日本和其他10个泛太平洋国家宣布达成TPP协议,令全球瞩目。尽管TPP仍有待各国议会完成最终批准,但已经对全球化“21世纪新规则产生了巨大影响。在这种情况下,上海自贸区的推进无疑面临更大的时间压力。不过,最近英国脱欧事件也给全球化带来了新的不确定性。美国总统候选人特朗普、希拉里对TPP的消极表态也加大了未来的不确定性。

  4一带一路战略的实施

  2013年底习近平总书记提出“一带一路”战略,与该战略相匹配的“亚投行”业已取得巨大进展。从目前来看,“一带一路”已经成为中国适应金融危机后全球经济调整的主动战略选择,是在TPP之外开辟的另一条主战线。TPP面对的主要是欧美发达国家,而“一带一路”主要面向中国周边的发展中国家。因此,一带一路的实施可以扩大中国的选择空间,并为潜在的TPP谈判提供更多灵活空间。

  5、人民币国际化取得积极进展

  过去几年,人民币被IMF吸纳为SDR组成部分;人民币跃居全球第二大贸易融资货币、第五大国际支付货币、第七大储备货币。考虑到中国占全球GDP 14%的比重,只要保持经济稳定发展、持续改革开放,人民币国际地位仍将不断提升。

  6、股灾重挫金融市场

  2015年中国股市发生严重股灾,股灾及相应的救市,引发全球高度关注。从影响来看,国际投资者对中国资本市场的市场化、国际化、法治化方向出现疑虑,股指期货等金融创新遭遇挫折,IPO注册制再度被延迟。近期MSCI第三次拒绝纳入A股,即为股灾影响的一个体现。

 

        三、自贸区下一阶段的突破口

  自贸区战略实施三年,取得了积极进展,但远未完成所承担的历史使命。因此,三年期满之后进行展期势在必行。作为全国第一个自贸区,上海肩负特殊使命。在新的阶段,上海自贸区如何寻求新的突破呢?

  1、设立金融法院

  在自贸区最初提出的“总体目标”中,其他方面都有进展,唯独法制环境规范缺乏实质性的亮点。我们认为,将设立金融法院作为自贸区下一阶段突破口,具有多重意义:(1)凸显自贸区在法治化方面的探索;(2)上海自贸区扩展到陆家嘴之后,金融已经成为自贸区的核心内容之一,金融法院是应题之作;(3)2015年股灾之后,国际上对中国资本市场的长期信心动摇,通过设立金融法院可以重塑资本市场的法制基础,赢得国际信任。

  在自贸区设立金融法院,并受理全国范围的重大金融案件,也将提升金融司法的独立性、专业性、审判标准的一致性,是推动上海国际金融中心建设的有效路径。

  2、打通人民币在岸与离岸市场

  如前所述,当前并非资本账户开放的正确时机。但一个窗口关闭的同时,却打开了另一扇窗口:人民币国际化。上海已经提出成为“人民币基准价格形成中心、资产定价中心和支付清算中心”,自贸区应该以此为契机实现新突破。

  人民币国际化的一个障碍就是资金回流难题:国际投资者持有的人民币需要找到合适的人民币资产以获得回报。目前,伦敦、香港、新加坡都在积极建设人民币离岸中心。上海是人民币的在岸中心,自贸区应该成为打通在岸与离岸市场的桥梁,具体路径是加快推进“自由贸易账户体系”的扩容与改进,使其为人民币在岸与离岸市场之间更为通畅的流动创造便利。这不仅有助于提升上海国际金融中心地位,也可以大大促进与离岸交易相关的金融创新。

  3、金融服务业开放

  金融服务业开放是自贸区改革的重要内容,但在过去三年进展不大。作为国际金融中心的上海,理应在金融服务业开放方面走在最前列,自贸区无疑为此提供了机遇。

  中国当前遭遇的供给侧挑战,与金融体系缺乏效率高度相关。因此,应加快金融服务业开放力度,以开放倒逼改革:从银行业来看,外资银行所占市场份额不到2%,扩大银行业开放力度完全是可以承受的。鉴于中国存在众多中小银行,可以允许外资银行收购国内中小银行,以避免银行网点的重复建设。证券业属于高度竞争的行业格局,扩大开放力度,引入华尔街一流投资银行,也有助于资本市场发展,加快中国加入MSCI的步伐。对于保险业而言,中国人寿、中国平安、太平洋保险等公司已经具备雄厚实力,应该扩大开放力度,以开放促进金融创新。此外,也应在自贸区大力吸引金融租赁、对冲基金等新型金融机构,以借助其经验来获取“溢出效应”。

    4、互联网开放

  目前,对互联网领域的管制已经引发跨国公司抱怨,成为自贸区建设的短板。《欧盟企业在中国建议书2015/2016》指出:“互联网限制对在华经营的企业产生了严重的不利影响。这些限制事实上构成了内外资企业都不得不支付的“互联网税”。2015年的调查显示:86%的受访企业经历过因特定网站和在线工具被屏蔽而对其经营产生的负面影响,和2014年6月相比提高了15%。”

  自贸区应该实现一些突破,才能体现开放的诚意。建议对Google、facebook、twitter这些外籍人士日常工作生活必备的互联网媒体,应该在自贸区放开“英文版本”,为国际投资者提供必要的工作和生活便利。这样做并不会带来显著风险。

  5、金融综合监管

  习近平总书记在2015年指出,“近年来我国金融业综合经营趋势明显,对现行分业监管体制带来重大挑战。近来频繁显露的局部风险特别是近期资本市场的剧烈波动说明,现行监管框架存在着不适应金融业发展的体制性矛盾。要坚持市场化改革方向,加快建立符合现代金融特点的现代金融监管框架。”

  上海兼具自贸区和金融中心的独特优势,应该在金融监管体制改革方面进行率先探索。中国金融监管体制改革的重点是:(1)引入功能监管理念;(2)强化宏观审慎监管;(3)强化金融消费者保护。我们认为,除宏观审慎监管属于央行职责外,自贸区可以探索:(1)率先实施功能监管,弥补监管空白;(2)率先设立综合性的“金融消费者保护局”,改善金融消费者保护;(3)以构建统一的“金融信息登记互联网平台”为突破口,形成综合监管的基础设施。

  与上海相比,香港的金融监管体制已经相当成熟和完善。上海应充分借鉴和吸收香港经验。鉴于金融监管的专业性和复杂性,建议上海与香港成立自贸区金融监管联合工作组,大胆引入香港在金融监管方面的成熟标准、方法和理念。

  6、允许外企在上交所上市

  前几年国际板一度成为热点,而后沉寂。其中一个原因可能是担心外企来分享在A股的融资机会。2015年的股灾表明,中国股市缺的不是钱,而是稳定的制度环境。我们建议,自贸区应吸引外资企业来沪上市,此举可以一石多鸟:(1)以跨国公司资源提升整体上市公司质量,引导上市公司理念的优化;(2)彰显中国继续扩大资本账户开放的信心;(3)促进中国早日加入MSCI;(4)给国内投资者更多的资产配置选择,缓和居民资产跨国配置所形成的资本外逃压力。在上海“战略新兴板”推出日期延后的情况下,吸引外企来沪上市,应该成为上海国际金融中心建设和自贸区建设的新突破口。

  

        四、结语

  未来五年,既是“十三五”,又是十八届三中全会全面改革取得决定性成果的关键节点,更是实现上海国际金融中心2020愿景的关键时期,上海自贸区应该持续发力、精准聚焦,实现自贸区深度与精度的提升,为我国的总体改革做出积极探索,为上海国际金融中心建设铺平道路。

  对照自贸区的总体目标“投资贸易便利、货币兑换自由、监管高效便捷、法制环境规范”,我们的六点建议:设立金融法院、打通人民币在岸与离岸市场、金融服务业开放、互联网开放、金融综合监管、吸引外资企业来沪上市,完全符合总体目标,是自贸区改革的进一步深化。这些突破口,是在分析当前国内外形势后得出的建议,具有可行性,预计能取得很好的市场反馈。

(作者为中欧陆家嘴国际金融研究院执行副院长)


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